【編者的話】2014年對中國經(jīng)濟而言并不是普通的一年，中國各領(lǐng)域的改革措施逐漸推出，卻有進有退。陶然教授為FT中文網(wǎng)年度報告撰寫《對2014年中國經(jīng)濟改革的回顧與反思》系列文章，希望不僅對中國過去一年的系統(tǒng)性改革邏輯做出梳理判斷，同時希望有破有立，將基于實地考察的地方行之有效的經(jīng)驗和經(jīng)過系統(tǒng)研究的國外經(jīng)驗悉數(shù)呈現(xiàn)，防止中國在一些關(guān)鍵性的改革方向上選擇錯誤，群策群力幫助中國經(jīng)濟實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。
在本系列的上一篇中，我們提到要在中國注意人口凈遷入地的城鄉(xiāng)結(jié)合部通過“區(qū)段征收”模式，允許城中村、城郊村村民與村集體建設(shè)市場化導(dǎo)向的出租房，解決農(nóng)民工入城定居乃至流動人口子女教育問題，換句話說就是尋求低成本、高收益的方式解決如何在城市把人留下來的問題。這也是剛剛召開的中央農(nóng)村工作會議要解決的問題，那么目前已有的相關(guān)改革措施能否實現(xiàn)突破？本篇就將討論如何通過有效的純農(nóng)區(qū)土地制度改革，讓留在農(nóng)村的人提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活條件，同時如何處理那些遷出農(nóng)村者土地的問題。
農(nóng)村土地改革進展非常有限
農(nóng)村土地制度改革，除了本系列上一篇討論過的城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地入市之外， 主要就是純農(nóng)區(qū)的宅基地和農(nóng)地改革。
2014年有關(guān)土地改革的最重要政策文件是中央的“一號文件”，其中提出，要“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補助。”
農(nóng)地確權(quán)的最新進展是2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。該意見指出，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。在農(nóng)村宅基地方面，2014年的一號文件提出， “完善農(nóng)村宅基地管理制度?！嘘P(guān)部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。”
仔細考察2014年農(nóng)村土地改革政策，其中涉及到純農(nóng)區(qū)的部分最值得討論有兩個方面，即農(nóng)地確權(quán)以及與宅基地相關(guān)的“完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作”。這兩方面不僅是現(xiàn)在農(nóng)村土地制度改革的焦點、而且也是最容易引起爭議的重大問題。
原則上講，農(nóng)村土地確權(quán)賦予了農(nóng)民更完整的土地權(quán)利。確權(quán)之后，農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的承包地、宅基地、房屋等財產(chǎn)權(quán)利能夠固化和得到保護，更有可能通過農(nóng)地抵押貸款支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至還可以通過流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入，有助于那些外出農(nóng)民工在城市立足。這也是傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)理論與古典經(jīng)濟學(xué)理論對產(chǎn)權(quán)明晰問題一直非常重視的根源所在。
在現(xiàn)階段中國進行的農(nóng)村土地確權(quán)，就是確定某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利內(nèi)容。這個事情說起來簡單，但實際操作上每宗地的確權(quán)過程很復(fù)雜，包括土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等。
理論上講，只有農(nóng)地確權(quán)改革成本能被確權(quán)收益所覆蓋，改革就值得推動。 但目前的改革方案很難實現(xiàn)這一點，不僅確權(quán)成本很高，而且確權(quán)收益也非常有限。如果不進行重大調(diào)整并配套相應(yīng)措施， 那么必然會在執(zhí)行中帶來諸多問題， 結(jié)果很可能是政府花了很多錢， 卻沒帶來太多好處，甚至反而惹來不少麻煩。
當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)方式成本高且可能激化矛盾
先來看農(nóng)地確權(quán)的直接成本。目前，國土部對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)已基本完成，后面要做的主要是承包地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)到戶。前者由農(nóng)業(yè)部門負責(zé)。從測量角度看，宅基地在戶與戶之間的邊界還比較清楚，但耕地就麻煩一些，包括清理大數(shù)量的零碎地塊、指認(rèn)邊界，都是非常費時費力的工作。
目前，很多地方對確權(quán)改革不太積極，主要還是資金問題，確權(quán)要干部下鄉(xiāng)，但現(xiàn)在下鄉(xiāng)補貼不高，有些干部根本不愿意去。除了干部補貼外，村民誤工費也是一塊，這些都屬于土地確權(quán)的工作經(jīng)費，只占確權(quán)支出小部分，相比之下，支付給測量公司的費用更高。根據(jù)南方農(nóng)村報記者的報道，廣東德慶4個試點村的航拍圖、戶外實地測量、制圖、軟件系統(tǒng)建設(shè)、制作土地證等工作都由測量公司承包，估計支付給測量公司的費用就要40多元/畝，加上宣傳發(fā)動等方面的經(jīng)費，確權(quán)經(jīng)費平攤到每畝約50元。
就目前各地農(nóng)地確權(quán)試點情況看，畝均成本基本上在40元到上百元，全國現(xiàn)有耕地20.27億畝，即使保守按50元測算，全國農(nóng)地確權(quán)總成本也會超過1000億元，實際操作后包括與信息化相關(guān)的商業(yè)利益介入后估計還會更高。即使中央給一定補貼， 地方也還要出大部分。
更大的問題在于，農(nóng)地確權(quán)不僅有前述直接成本，還有不能忽視、甚至更高的另外兩類間接成本。
首先是確權(quán)過程中不可避免出現(xiàn)的村民之間、村民與村集體、乃至村民與推動確權(quán)的地方政府之間的矛盾。這里的關(guān)鍵問題，是到底按什么規(guī)則確權(quán)，特別是城市化中人口大規(guī)模外出條件下應(yīng)該給誰確權(quán)。中國農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)因不同家庭間人口相對變動而帶來的土地調(diào)整壓力一直存在。1998年二輪承包時，中央基本確定了土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定不變的原則。如果在未來五年內(nèi)要按既有農(nóng)地分配完成確權(quán)，那么就很容易引致二輪承包后家庭有新增人口、但未獲土地農(nóng)戶的強烈反對；而重新根據(jù)現(xiàn)有人口進行土地分配并確權(quán)，又一定會帶來那些已占有土地農(nóng)戶的反對。結(jié)果必然是進退兩難、甚至在確權(quán)過程中引發(fā)矛盾。實際上，不少農(nóng)村地區(qū)二輪承包后有20-30%的農(nóng)民目前沒有土地，包括剛出生的小孩和婚遷來的人口，現(xiàn)在土地要確權(quán)，這就意味著他們未來都沒地了。
如何解決歷史積累的矛盾，面對現(xiàn)實的不公平是承認(rèn)現(xiàn)狀，還是重新調(diào)整？《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了“增人不增地、減人不減地”的原則，但村莊自治法規(guī)里又有“經(jīng)多數(shù)村民同意，可以做出調(diào)整”的表述。即使二輪承包后不鼓勵土地調(diào)整，一些地方仍然采取了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策，個別地方甚至還在進行大調(diào)整； 但對那些沒有調(diào)整的地方，也有不少農(nóng)戶，尤其是人口增加的農(nóng)戶希望未來調(diào)整。我們2008年在全國六省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、120村所進行的調(diào)查表明，有超過60% 的受訪者認(rèn)為不調(diào)整的政策不合理。 因此，二輪承包后，尤其是那些土地沒有調(diào)整的村莊，累積矛盾不小，重新調(diào)地訴求也很強烈，完全不予理睬于法于理都不合適。因此，如果不處理好這些問題就強行推動確權(quán)，很可能不是解決矛盾，而是制造矛盾的動作。
也正因如此，各地實踐中農(nóng)地確權(quán)模式也難以統(tǒng)一。 有些地方并非去實測土地面積并確權(quán)到農(nóng)戶，而是僅僅確權(quán)到村集體或村小組。還有部分農(nóng)村土地實行“確權(quán)確股不確地”但如果不能確權(quán)到戶，確權(quán)基本上就成為了一句空話。
確權(quán)問題還跟城鎮(zhèn)化過程中大量勞動力外出問題緊密相關(guān)。 一般而言，城鎮(zhèn)化因其可釋放農(nóng)村人口進入城市，有利于那些留在農(nóng)村的勞動力規(guī)模經(jīng)營并提高其務(wù)農(nóng)收入。但在目前確權(quán)政策下，這個效果卻很難充分體現(xiàn)。中國目前已有約兩億農(nóng)村流動人口遷移到城市，并以城市為就業(yè)、居住和生活的主要地點。如何處理定居城市的遷移人口留在農(nóng)村的土地問題？一方面，絕大部分農(nóng)村外出打工者收入要遠遠高于留在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)者，而后者恰恰是因為農(nóng)地規(guī)模過小、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平不高而收入低下。如果也一視同仁地為外出打工者確權(quán)，那么農(nóng)村留駐人群就不得不支付更多租金成本才能擴大經(jīng)營規(guī)模，這樣其農(nóng)業(yè)收入提高也有限。但另一方面，不給外出流動人口確權(quán)也未必合理，而且也必然招致這些農(nóng)民的反對，尤其在外出人口在城市還無法實現(xiàn)永久性定居的情況下。
當(dāng)前的政策傾向于一視同仁確權(quán)，其實最多也就是“兩害相權(quán)取其輕”。但這里需要追問一下，是否還有更好的替代解決方案？ 回答是肯定的。這個問題后面再詳述。
土地確權(quán)的另一個重要的、迄今為止沒有被充分重視的成本，就是它對未來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)乃至于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所帶來的巨大潛在成本。
中國農(nóng)地利用的一個最基本特征，是土地規(guī)模小、數(shù)量多，就是所謂的“碎渣地”困境。中國家庭農(nóng)場規(guī)模偏小，土地分配時因兼顧土地肥力與地塊位置差異不得不好壞搭配、遠近搭配，導(dǎo)致農(nóng)地細碎化嚴(yán)重且互相插花。平均每個中國農(nóng)民家庭大約有8畝地，但每個家庭的土地又經(jīng)常被分割為至少五塊，不僅田埂和一些未利用地閑置，而且也不利于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
因此如果按照現(xiàn)狀確權(quán)，對未來土地整理乃至于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營會帶來很大的困難。而且，如果在當(dāng)前土地細碎化情況下直接根據(jù)現(xiàn)狀推進確權(quán)，就很容易出現(xiàn)經(jīng)濟學(xué)中的“反公地悲劇”——如果某一資源有很多權(quán)利人，而這種資源卻須整體利用才最有效率，因每個土地權(quán)利人都可能以“釘子戶”的方式阻止他人整合利用，合作往往難以達成，資源的最佳利用就難以實現(xiàn)。
與農(nóng)地破碎化相類似的一個情況，是城市郊區(qū)農(nóng)民宅基地確權(quán)和未來整體開發(fā)利用的矛盾。如果一塊土地上的所有者太多，每個家庭擁有宅基地規(guī)模過小，就不利于整體非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)用和經(jīng)營性開發(fā)。一旦處理不當(dāng)，過快確權(quán)發(fā)證反而可能導(dǎo)致土地?zé)o法實現(xiàn)最有效的整體利用。
當(dāng)前確權(quán)政策導(dǎo)致收益極小化
確權(quán)是為了帶來諸多收益，確權(quán)后應(yīng)有利于土地轉(zhuǎn)租、抵押和買賣。但就目前政策來看，農(nóng)地確權(quán)所確“承包經(jīng)營權(quán)”顯然不能買賣，僅允許轉(zhuǎn)租和抵押。且對中國而言，絕大部分農(nóng)地、尤其是占主體的破碎農(nóng)地，其轉(zhuǎn)租價值非常有限，而抵押價值則幾乎不存在。破碎且規(guī)模小的承包地即使可以轉(zhuǎn)讓，理論上也可以到銀行去融資，但因不能自由買賣，必然抵押價值極低。這一方面是因為幾十年承包權(quán)租金的定價比較困難，另一方面銀行為小額放貸承擔(dān)的單位成本勢必很高，銀行肯定缺乏動力。因此，它不會有利于這一政策希望支持的農(nóng)村家庭農(nóng)場壯大。
當(dāng)然，從積極面來看，抵押政策如果可以推行下去，短期內(nèi)至少可以讓農(nóng)村大戶、或者下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)受益。但如果最后不允許農(nóng)地完全市場化，或者說實現(xiàn)土地所有權(quán)的買賣，這種抵押融資可能反而會造成更多的問題，包括農(nóng)村收入分配問題和小農(nóng)凋敝問題。因此，逐步允許農(nóng)地自由買賣、所有權(quán)（或至少是永久使用權(quán)抵押），是讓金融抵押融資市場能真正為小農(nóng)服務(wù)的必要條件。
實際上，當(dāng)前很多農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)從農(nóng)民那里轉(zhuǎn)包的農(nóng)地也缺乏法律保障。特別是地方政府單方面推動的大規(guī)模轉(zhuǎn)包，一旦未來農(nóng)民工因失業(yè)而返鄉(xiāng)后，很可能要求收回已經(jīng)轉(zhuǎn)包出的承包地，于是會發(fā)生大規(guī)模的違約風(fēng)險。即使法律上這些農(nóng)民未必占理，也仍可能對農(nóng)村社會穩(wěn)定造成不利影響。
總體來看，不能買賣的農(nóng)地確權(quán)成本高昂而收益非常有限。按照現(xiàn)有政策進行農(nóng)地確權(quán)的結(jié)果，基本上只是增加了相關(guān)部門的工作經(jīng)費， 而不能有效推動農(nóng)地市場化。
不允許農(nóng)地自由買賣，政府可能有其考慮，首先是擔(dān)心這個政策一旦實施會引起農(nóng)村土地過度集中，甚至可能導(dǎo)致大批農(nóng)民失地；其次，政府可能還擔(dān)心農(nóng)地利用失控，無法實現(xiàn)耕地保護的目標(biāo)。
但上述擔(dān)心都缺乏足夠的理論與經(jīng)驗支持。如果說農(nóng)地在局部地區(qū)出現(xiàn)過度集中與保護不力的情況，恰恰是現(xiàn)有體制所必然帶來的問題。先來看農(nóng)地的過度集中：農(nóng)村土地集體所有這個體制，實際上給村集體乃至地方政府過度推動土地集中創(chuàng)造了便利條件。不少縣市以推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、推動農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營為名，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)大戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)去長期轉(zhuǎn)包個體農(nóng)戶的承包地。很多此類集中是強勢地方政府單方面推動帶來的，有時候農(nóng)民本人，尤其是外出打工的農(nóng)民并不知情，或并不完全同意。如果當(dāng)前確實存在一些農(nóng)地過度集中傾向， 恰恰是地方政府不僅作為裁判員，而且還直接作為運動員參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果。如果農(nóng)地允許自由買賣，不僅有助于實現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)后的各種好處，而且可以讓政府真正成為一個相對中立的裁判員， 有助于遏制農(nóng)地過度集中的出現(xiàn)。
再來看耕地保護。在農(nóng)地不允許買賣的情況下，農(nóng)村大批勞動力外出打工，但卻缺乏在城市定居的穩(wěn)定預(yù)期。于是農(nóng)地轉(zhuǎn)租一定傾向于短期化、或者干脆把農(nóng)地交給親戚朋友照顧，甚至直接撂荒。這樣顯然不利于耕地的保護，也無法將農(nóng)地流轉(zhuǎn)到種田能手那里。此外，只要政府在關(guān)系到農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地利用規(guī)劃上嚴(yán)格依法，農(nóng)地自由買賣也一般不會導(dǎo)致農(nóng)地用途改變。反倒是目前地方“土地財政”的運行模式，尤其是工業(yè)用地低價出讓模式下，地方政府隨意擴張城市建設(shè)邊界并大規(guī)模征地建設(shè)開發(fā)區(qū)，才是最浪費農(nóng)地，最不利于耕地保護的行為。
如果政府的政策不僅允許農(nóng)地自由買賣，而且允許農(nóng)村建設(shè)用地自由買賣，甚至農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中可以在征收土地增值稅或所得稅基礎(chǔ)上實現(xiàn)自由交易，那么地方政府零地價、負地價招商的情況就馬上能夠得到有效遏制。因此，讓基于合理土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)上的農(nóng)村農(nóng)用地與建設(shè)用地市場充分發(fā)育，才是實現(xiàn)有效保護耕地的根本途徑。
基于以上討論，土地確權(quán)就必須避免 “早做早主動，晚做晚主動，不做就永遠被動” 的思路。
實際上，農(nóng)地確權(quán)不僅與耕地保護問題相關(guān)，也與農(nóng)地整理問題關(guān)系緊密。如果能在一個整體性的框架中思考中國農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化問題，并基于既有的有效政策實踐，同時開拓政策改革思路，那么就有可能在找到一個多贏的改革政策組合。
“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”帶來諸多社會問題
近年來，中國耕地保護政策的一個重大舉措，就是國土部推動的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。2004 年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2005年國土資源部出臺了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，提出將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。
近年來，為了獲得計劃下達之外的建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府越來越多地考慮通過對以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾來新增耕地。在中央政策許可下， 2006 年，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點。2008 年起有19 省相繼加入增減掛鉤試點。除那些具有全國知名度的地方改革實驗，比如成都的“拆院并院”、天津的“宅基地換房”、嘉興的“兩分兩換?、重慶的”地票交易“， 全國各地以”新農(nóng)村建設(shè)“、”新民居建設(shè)“、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為名而推動的撤村并居和農(nóng)民集中居住，一直在大規(guī)模進行。
客觀說，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策有其現(xiàn)實的社會、經(jīng)濟背景。高速城市化過程中，農(nóng)村人口大規(guī)模外遷，農(nóng)村開始逐步出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。尤其在人口大量外遷的純農(nóng)區(qū)，問題非常突出。在原有農(nóng)村宅基地分散分布情況下，要為留守人群（老人與兒童）提供公共服務(wù)、并逐步提升農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施的水平，確實存在成本較高的問題。
特別是2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消后，雖然降低了農(nóng)民負擔(dān)，但也導(dǎo)致很多純農(nóng)區(qū)村集體缺乏資源去提供公共產(chǎn)品，結(jié)果是農(nóng)村道路修建、村落內(nèi)的河溝整治、小型水利設(shè)施、學(xué)前教育、五保供養(yǎng)等農(nóng)村內(nèi)部公共產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏。在內(nèi)地不少純農(nóng)區(qū)，還存在大多數(shù)自然村的街道狹窄、路面質(zhì)量不高、排水設(shè)施落后、垃圾成堆、污水橫流的情況。部分欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，水、電等農(nóng)民生活必需的基礎(chǔ)設(shè)施還很缺乏，電網(wǎng)老舊、破損、存在隱患。這也就說明，從需求面上看，宅基地復(fù)墾并推動農(nóng)民集中居住，從而提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平，確實存在一定必要性。
實際上，那些撤村并居做的比較好的地區(qū)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策帶來的資金，有效地實現(xiàn)了農(nóng)村居住點基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)條件的提升，有助于實現(xiàn)對農(nóng)村留守人群包括老人、婦女與兒童的集中服務(wù)，改善居住條件，推動了農(nóng)村現(xiàn)代化。
然而，上述政策在各地執(zhí)行中不可避免地出現(xiàn)了一些問題，有時候甚至是非常嚴(yán)重的問題。在獲取建設(shè)用地指標(biāo)的驅(qū)動下，地方政府傾向于過度推動。從近年來我們及一些其他研究者對不少地區(qū)的實地調(diào)查來看，無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，基本上都是地方政府主導(dǎo)制定，缺乏公共參與。如此，各種問題出現(xiàn)幾乎是必然的。
首先。一些地區(qū)在城鎮(zhèn)邊建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)、鎮(zhèn)內(nèi)幾個被拆除村莊的原居民統(tǒng)一被安置到農(nóng)民居住小區(qū)。對農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大影響；一些地方政府宣稱，通過宅基地換房，農(nóng)民獲得了市值幾十萬的基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的全新住房。但農(nóng)民卻認(rèn)為自住住房的市場價值沒有意義。相反，安置住房的居住面積比原來小了，庭院和道場沒有了，居住條件下降了。而且，公寓式住房使他們無法繼續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與此同時將來還要交水電費、物管費等，提高了他們的生活成本。
由于村莊整治及建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)需要龐大資金。一般投資數(shù)億元才能建成一個容納5000人口規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)。于是有些地方就出現(xiàn)了政府指標(biāo)交易收入只能覆蓋集中居住點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但無法覆蓋建房成本的情況。結(jié)果是被集中居住的農(nóng)民自己要掏錢買房，甚至可能花掉多年打工的積蓄。根據(jù)社科院農(nóng)發(fā)所在河南的調(diào)查，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，修建新房的費用主要由農(nóng)戶承擔(dān)，該調(diào)查收集的279個農(nóng)民拆舊建新總支出有效樣本數(shù)據(jù)顯示，參與拆舊建新農(nóng)戶拆舊建新平均負擔(dān)14.03萬元/戶，其中建新房支出占78.82%，新房裝修支出占21.54%。
其次，很多地區(qū)推行大規(guī)模、運動式整村拆遷。被拆的農(nóng)民住房有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋且常年有人居住。拆遷顯然是一種資源的浪費；在北方平原地區(qū)的不少農(nóng)村，農(nóng)民居住本來就非常集中，但政府為獲得建設(shè)用地指標(biāo)，要求農(nóng)民必須集中上樓，致使民怨沸騰，這樣就完全違背了改革的初衷。
最后，各地出臺的宅基地換房政策中， 雖一再強調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，但實際操作中卻很難實現(xiàn)。在獲取建設(shè)用地指標(biāo)來推動城市和工業(yè)發(fā)展的強烈激勵下，很難相信 “搬、還是不搬” 對拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個真正的自愿選擇。通過斷水?dāng)嚯姷确绞綇娖绒r(nóng)民集中居住的例子并不少見。
建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生的“浙江模式”
那么有沒有一種方式可以破解上述的改革難題？根據(jù)我們的研究，農(nóng)地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)的“浙江模式”頗值得注意。
顧名思義，“農(nóng)地整理”就是通過對農(nóng)地，包括對田、水、路、林、村綜合整治，歸并零散地塊等措施，在加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、提高既有耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，同時增加有效耕地面積。
為解決建設(shè)用地指標(biāo)不足及地方政府缺乏農(nóng)地整理激勵的問題，上世紀(jì)末以來浙江省開始推行“土地整理新增耕地折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)”政策。這項政策的要旨，就是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設(shè)用地指標(biāo)。為鼓勵農(nóng)地整理資源豐富但建設(shè)用地指標(biāo)需求不大的縣市推動農(nóng)地整理工作，浙江省政府還出臺了一系列政策，允許通過土地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo)進行跨縣市有償調(diào)劑。
由于每畝建設(shè)用地的指標(biāo)費基本可以抵消土地整理的成本，這一政策也就同時解決了土地整理資金籌措和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足兩個問題。2000年以來，浙江省的折抵指標(biāo)市場運行良好，有利推動了農(nóng)村土地整理工作。截至到2004年底，浙江省通過土地整理建成了1000多萬畝超過基本農(nóng)田質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并通過折抵指標(biāo)為省內(nèi)發(fā)達地區(qū)騰挪了30萬畝的建設(shè)用地空間。
實際上，上述“浙江模式”與前面談到的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”改革的差別，就是除了宅基地復(fù)墾新增耕地同比例置換建設(shè)用地指標(biāo)之外，還另外規(guī)定農(nóng)用地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設(shè)用地指標(biāo)。
在我們看來，上述多元化產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)的“浙江模式”，不僅對于耕地保護本身，而且對中國全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化而言，都具有重大的價值。其優(yōu)點，就在于它沒有另起爐灶去推翻現(xiàn)有建設(shè)用地計劃管理體系的基本框架，而是在接受基本農(nóng)田保護任務(wù)和耕地占補平衡要求的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地引入市場機制來跨區(qū)配置土地發(fā)展權(quán)。實際上，較之宅基地復(fù)墾折抵建設(shè)用地指標(biāo)的政策，“農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)”政策有幾個明顯的好處：
首先，農(nóng)地整理成本平均而言大大低于宅基地復(fù)墾，避免社會資源浪費；宅基地復(fù)墾還需要很高的搬遷成本，但農(nóng)地整理主要就是土地平整和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。
其次，也正是農(nóng)地整理可有效地改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)地質(zhì)量，真正對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)有利，更有利于實現(xiàn)耕地保質(zhì)、保量的目標(biāo)；
最后，農(nóng)地整理不影響農(nóng)民生活生產(chǎn)，反而有助于增加耕地數(shù)量和質(zhì)量，不僅不會帶來農(nóng)民之間的矛盾，還因做大蛋糕而有助于緩解農(nóng)民之間就土地分配所可能產(chǎn)生的矛盾。與后面還要談到的農(nóng)地確權(quán)新思路結(jié)合起來，農(nóng)地整理還有助于解決現(xiàn)有農(nóng)地確權(quán)政策所可能帶來的幾乎所有矛盾。。
雖然有上述諸多好處，但 “浙江模式”一開始就受到質(zhì)疑，甚至有政府官員認(rèn)為是鉆了政策的空子。原因何在？1999年國務(wù)院頒布的《土地管理法實施條例》第18條規(guī)定：“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)。” 這里的關(guān)鍵問題是該條款中的補償指標(biāo)這個概念非常含糊。在中國，農(nóng)地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，不僅需要上級下?lián)艿慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)，還需要滿足耕地占補平衡（本質(zhì)上也是一種土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)），缺一不可。耕地占補平衡可以通過農(nóng)地整理（一般可以增加10%左右耕地數(shù)量，各地有差異）、土地開發(fā)和土地復(fù)墾等措施來實現(xiàn)，但地方政府往往選擇去找那些比農(nóng)地整理成本更低、但生態(tài)上也往往更為不利的措施，比如開荒、開發(fā)灘涂乃至填湖、填海造田去實現(xiàn)“耕地占補平衡“。因為相比開荒等方法，農(nóng)地整理的成本較高，地方政府因此缺乏激勵。
但浙江省的農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)政策，同時解決了地方政府農(nóng)地整理缺乏激勵和建設(shè)用地指標(biāo)需求難以滿足的這兩個問題。“浙江模式”的政策基礎(chǔ)其實來自于中央文件，即國土資源部在1999年《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[1999]358號）。該文件第三點標(biāo)題為“執(zhí)行好“百分之六十折抵”政策，鼓勵投資者整理土地 ”。
但可能是出于控制建設(shè)用地總體規(guī)模的考慮，國土資源部很快又解釋認(rèn)定該條款中“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)”的含義是土地整理新增耕地的百分之六十可以用來補充建設(shè)占用的耕地，也就是說只能用于耕地占補平衡。
仔細研究，國土部的上述解釋其實多少有些自相矛盾。如果這里理解“土地整理新增耕地”可以用于建設(shè)占用耕地的補充來源（即占補平衡），為何還要有60%的規(guī)定？因為按照現(xiàn)行法律法規(guī)，墾造、復(fù)墾或者土地整理新增的耕地，只要質(zhì)量達到要求就全部可以用于補充建設(shè)占用耕地。因此，浙江省對此理解為折抵建設(shè)用地指標(biāo)，顯然是非常合理的。
可惜的是，這種合理的政策在浙江試驗過一段時間之后，于2007年被叫停，2009年最終停止。與此同時，以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”為政策支撐的農(nóng)村大規(guī)模集中居住，復(fù)墾農(nóng)村宅基地卻在全國運動式地展開。（進一步討論參見“城鎮(zhèn)化中的撤村并居與耕地保護：進展、挑戰(zhàn)與出路” ）
如果控制建設(shè)用地總規(guī)模的最終目標(biāo)是為了保護有限的耕地資源，那么既然農(nóng)地整理可以在提高質(zhì)量的同時新增耕地數(shù)量，為什么就不能折抵部分建設(shè)用地指標(biāo)?又為什么要叫停這樣的好政策？畢竟，與有些地方強制農(nóng)民集中居住相比，土地整理無論如何對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都是有益的投資。
因此，結(jié)合宅基地復(fù)墾指標(biāo)與農(nóng)地整理折抵指標(biāo)兩種方式多元化產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)該是未來中央政策調(diào)整的主要方向。只有這樣，地方政府才會結(jié)合本地宅基地復(fù)墾與農(nóng)地整理成本-收益的測算，在農(nóng)民集中居住與農(nóng)地整理之間取得適當(dāng)?shù)钠胶?，在農(nóng)村居民點建設(shè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化之間取得適當(dāng)平衡。如果可以在全國范圍內(nèi)建立一個上述兩種方式產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的交易平臺，那么目前各地強制農(nóng)民集中居住的壓力就可大幅度緩解，我們也就不會看到發(fā)達地區(qū)以及北方很多原來居住就很集中的村莊進一步大規(guī)模拆遷農(nóng)房、趕農(nóng)民上樓的現(xiàn)象。通過發(fā)達地區(qū)購買土地指標(biāo)來保護經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地和自然環(huán)境，也同時為發(fā)達地區(qū)提供更大的建設(shè)用地空間、就可以在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化之間的平衡，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的平衡。
2006年農(nóng)村稅費改革之后，由于地方政府無法繼續(xù)從農(nóng)業(yè)獲得稅收，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到很大影響。目前，雖然中央通過多種渠道進行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入，也要求地方政府應(yīng)該用土地出讓金收入的10% 用于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但地方政府積極性并不高。目前，農(nóng)地整理的投入主體也是中央政府，每年幾百上千億計。但從中央下達的這類專項轉(zhuǎn)移支付，不僅未來會隨中央財力有限及未來提升一般性轉(zhuǎn)移支付比重的政策而減少，而且也不可避免地出現(xiàn)各種“跑冒滴漏”現(xiàn)象，個別地區(qū)甚至還出現(xiàn)因土地整理資金使用而帶來的群體性腐敗，干部成批落馬情況。因此，如果能結(jié)合浙江經(jīng)驗，地方政府通過農(nóng)地整理推進農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的積極性就會馬上被調(diào)動起來，中央就可以在減少支出的情況下確保農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。
這里有必要討論一下農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的投入問題。中央對“三農(nóng)問題”一直非常重視，相關(guān)財政支出最近幾年已每年超萬億，相當(dāng)部分以專項轉(zhuǎn)移支付下?lián)?。但這些專項轉(zhuǎn)移支付真正符合了地方解決“三農(nóng)問題”的需求嗎？又有多少被真正用在、或者有效率地用在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展上？國家審計署在審計專項轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行情況時發(fā)現(xiàn)，一項支農(nóng)資金大概有十幾個部門涉及，分工很細，大類項目、小類項目都要由中央一些部門來審批，不僅成本高，而且項目交叉重復(fù)，撒胡椒面。很多地區(qū)前些年還在籌集資金搞“村村通”工程，現(xiàn)在卻又開始大規(guī)模搞集中居?。磺靶┠赀€在大力投資建設(shè)村小，現(xiàn)在又開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)，一些村小甚至變成了雞舍豬舍。這其中的浪費到底有多少？
激勵不對，讓很多由地方申報項目的目的主要是為了獲得資金而不是真正解決問題。經(jīng)常出現(xiàn)地方政府違規(guī)調(diào)劑挪用轉(zhuǎn)移支付、甚至結(jié)轉(zhuǎn)閑置資金的情況。由于三農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多部門，很多部委都有相應(yīng)的權(quán)力，而地方官員也不得不頻繁“跑部錢進”。最近一位民營企業(yè)家在中紀(jì)委座談會上的發(fā)言，指出“三農(nóng)轉(zhuǎn)移支付”已成高腐領(lǐng)域，在社會上引起很大反響。
關(guān)于既有財政轉(zhuǎn)移支付模式與效率問題，我們將在后面財政體制改革的討論中進一步深入。這里只想指出，花錢不是本事，把錢花好才是本事，如果能創(chuàng)造新機制與資源去更有效地解決問題，就更是改革應(yīng)該尋求的目標(biāo)。
農(nóng)地改革的路徑：先整理再確權(quán)
未來中國如果可以順利通過城市戶籍與土地改革吸納農(nóng)村外出打工人口與其家庭成員在城市永久性定居，就特別需要建立一個有效的土地流轉(zhuǎn)機制讓農(nóng)村外遷人口逐步釋放出其留在農(nóng)村的土地。也就必須想辦法找到一部分新增資源或資金去補償那些愿意放棄農(nóng)村土地的外出人口。
我們認(rèn)為，改革的基本出發(fā)點，就是通過有效的農(nóng)村土地制度及配套政策改革，基于城鎮(zhèn)化過程中城市郊區(qū)土地增值的潛力，創(chuàng)造性地運用“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易”這個在國外和國內(nèi)部分地區(qū)已被證明非常有效的政策手段，實現(xiàn)城市政府，農(nóng)村外出打工人口、純農(nóng)區(qū)農(nóng)民多個群體對城市化過程中土地增值收益的共享。
具體而言，還是要培養(yǎng)前面所說的多元化建設(shè)用地指標(biāo)市場并推動跨區(qū)交易，而因此所產(chǎn)生的指標(biāo)收入，除可部分用于農(nóng)地整理、農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)民集中居住外，還可部分用于村集體按照一定標(biāo)準(zhǔn)去購買那些到外遷人口留在農(nóng)村的土地，再無償分給那些留在農(nóng)村的人口。上述措施結(jié)合起來，就可以在農(nóng)地整理與宅基地復(fù)墾之間取得平衡，有效化解中國城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、耕地保護與城市建設(shè)并舉、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。
在結(jié)束本部分的討論之前，有必要總結(jié)一下改革過程中整體改革方案設(shè)計與地方具體改革實踐經(jīng)驗相結(jié)合的問題。
中央改革的政策雖然不能一刀切，但也絕對不能完全放手讓地方自己做主，必須要有一個方向大致正確的整體性改革方案。當(dāng)然，這個方案不僅必須建立在對三農(nóng)問題進行全局把握的基礎(chǔ)上，也必須建立在對地方改革成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)進行充分總結(jié)的基礎(chǔ)上。換句話說，中央的政策一方面要來自于地方的實踐，但又不能囿于地方的實踐。以農(nóng)地確權(quán)為例，成都等地其實前些年就已經(jīng)花費很大投入推動本地農(nóng)地確權(quán)，但確權(quán)后由于不能買賣，更難以抵押，所以確權(quán)后基本上沒有帶來太多收益，這樣改革的意義就非常有限。既然我們觀察到從局部地區(qū)確權(quán)后不能買賣導(dǎo)致的確權(quán)收益低下，為什么就不能總結(jié)這些教訓(xùn)后實現(xiàn)整體改革方案的提升與改進呢？
我們認(rèn)為，即使按照本文提出的多元化產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)的方法推動了農(nóng)地確權(quán)，未來也須認(rèn)真考慮是否應(yīng)該逐步放開農(nóng)地買賣，哪怕這個改革先只從一些地方開始試點，在觀察幾年的基礎(chǔ)上再根據(jù)情況來決定推廣與否，也比完全不允許這樣的改革探索要好得多。實際上，跟我國國情比較接近的越南在允許土地買賣后，并沒有出現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地過度集中現(xiàn)象，而因經(jīng)濟困難而被迫賣掉土地的農(nóng)戶比例幾乎可以忽略不計。即使出現(xiàn)少數(shù)經(jīng)濟困難而被迫賣地的農(nóng)民，一方面賣地可能對其是一個更有利選擇，另一方面政府也完全可以通過農(nóng)村社保系統(tǒng)來負責(zé)兜底，而后者本來就是政府未來工作的題中應(yīng)有之意。
一個簡單的類比就可以說明問題，甚至在1980年代，普遍認(rèn)為國有企業(yè)是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)而不能民營化，但90年代后大規(guī)模民營化卻通過提高效率、加速增長鞏固了執(zhí)政黨的地位。相似地，農(nóng)地、即使所有權(quán)仍然歸集體，那么哪怕只是允許永久使用權(quán)的自由買賣，為什么就不能嘗試？只要處理好政府在土地規(guī)劃、管理、基礎(chǔ)設(shè)施投資、糾紛仲裁等方面的角色，執(zhí)政黨在農(nóng)村的地位就不僅不會因為土地自由買賣而弱化，甚至還可以通過實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化而得到強化。從這個意義上看，突破了意識形態(tài)的束縛，未來土地改革大有可為。
再以農(nóng)村宅基地復(fù)墾與農(nóng)民集中居住為例，實踐中各地政府創(chuàng)造了很多模式，包括成都的“拆院并院?、浙江嘉興的“兩分兩換?、天津“宅基地換房?以及重慶的“地票交易?模式等，但這些模式都根本沒有、實際上也難以跳出國土部“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的關(guān)鍵性體制約束，這些模式即使在本地執(zhí)行過程中都多少出現(xiàn)了前面提到的各種問題，而一旦在全國推廣后就馬上變成大范圍、運動式推動，結(jié)果這項政策給農(nóng)民生產(chǎn)、生活帶來的好處被降低，帶來的問題卻被放大。而前面討論的浙江省推行的更行之有效的政策模式，卻因為與相關(guān)部委目標(biāo)不合拍而被叫停，更不用說在全國范圍內(nèi)得到推廣。
前面的分析說明，中國頂層改革設(shè)計的決策機制還需進一步完善。中央各部委在改革中自然也其部門利益，這一點不需要回避。但這也就意味著，在中央層面推動相關(guān)體制改革的主體就肯定不能是應(yīng)該作為被改革對象的部委本身，而是應(yīng)該建立包括這些部委在內(nèi)、但又更有包容性的決策機構(gòu)，決策中應(yīng)該引入所有利益相關(guān)者代表以及相對中立的學(xué)術(shù)界人士，對重大政策議題進行充分的政策討論乃至辯論。
改革從來需要妥協(xié)，也不可能完美，但最重要的就是各相關(guān)利益群體都應(yīng)該有相應(yīng)代表介入到改革政策的討論與設(shè)計中去，都有機會擺明各自利益所在，也能一起去計算不同方案給各自帶來的損益，然后再尋求可做大蛋糕的方式來解決問題，特別是給潛在受損者以相應(yīng)的補償以減少改革阻力。也只有這樣，才能在結(jié)合地方改革有效經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定出能把握全局，同時又可以在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵突破的改革政策組合。
